O mecanismo do comprometimento da responsabilidade e a sua aplicação em Portugal

O mecanismo do comprometimento da responsabilidade e a sua aplicação em Portugal

 

O mecanismo para ultrapassar bloqueios orçamentais previsto no artigo 49º/3 da Constituição francesa, CF, que corresponde ao engagement de responsabilité, é das normas mais bem conhecidas, e controversas, da lei fundamental francesa e cumpre o seu papel de tal forma que, entre nós, tem vindo a ser proposto o seu acolhimento no ordenamento jurídico português. Neste trabalho, propomo-nos analisar este notável preceito constitucional e a inquirir se será viável consagrar uma disposição semelhante na nossa Constituição da República Portuguesa, doravante referida como CRP.

O mecanismo presente na secção 3 do artigo 49º permite que, face a uma situação de impasse no Parlamento relativamente a um projecto de lei em matéria financeira ou de segurança social, o Governo adopte o diploma, sem necessidade de aprovação deste por parte da Assembleia Nacional. Como contrapartida, o Governo assume a responsabilidade política pelo seu acto, sujeitando-se a uma possível moção de censura se os parlamentares pretenderem contrariar o acto legislativo. Esta norma tem sido utilizado muito recorrentemente pela governação francesa, somando um total de 113 ocorrências até à data. Visto por muitos (tendencialmente pelas oposições aos governos) como anti-democrático, o artigo 49º/3 aplicava-se, inicialmente, a qualquer projecto de lei que o Governo entendesse tornar vigente sem aprovação parlamentar. Contudo, em sede de revisão constitucional em 2008, entendeu-se que, de modo a evitar excessos, seria conveniente reduzir o âmbito de aplicação da norma. Assim, pode ser utilizada em relação a diplomas ligados à política financeira e de segurança social sem qualquer restrição, dada a importância particular da política orçamental, mas, para outras matérias, o governo apenas se pode servir deste preceito constitucional uma vez por sessão legislativa ordinária (que tem a duração de nove meses): “Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.”

No sistema político-constitucional francês, a intervenção do Governo no poder legislativo é muito reduzida, fora do plano orçamental. Este tem competência quanto à iniciativa legislativa, artigo 39º da CF, e tem controlo sob a ordem do dia do Parlamento durante duas semanas de cada mês, artigo 48º da CF. No entanto, não tem qualquer competência para legislar sobre matérias não financeiras, excetuando o previsto na última parte do artigo 49º/3. Por outro lado, em Portugal, o Governo tem uma ampla competência legislativa, apenas não lhe estando vedadas algumas matérias de reserva da Assembleia da República. A nossa Constituição diz expressamente quais as matérias excluídas do âmbito legislativo do Governo, tendo sido escolhidas precisamente aquelas que o legislador considerou necessário defender da actuação do órgão do executivo. Assim, não faria sentido permitir uma norma dando a possibilidade ao Governo de aprovar leis sobre a generalidade de matérias da qual tinha sido excluído, mesmo a título excecional, como o faz o artigo 49º/3. Deste modo, não seria aconselhável aplicar a parte final da disposição no nosso ordenamento jurídico. No entanto, embora fosse demasiado intrusivo permitir a ingerência do Governo em todas as matérias de reserva da Assembleia, poderia ser benéfico aceitar a sua intervenção em algumas matérias, em que bloqueios por parte da órgão legislativo têm efeitos especialmente nocivos na política portuguesa: matérias financeiras, em especial o Orçamento do Estado.

O Orçamento, devido ao seu carácter anual, como decorre do artigo 106º da CRP e do artigo 14º da Lei de Enquadramento Orçamental, LEO, encontra-se perfeitamente calibrado para o ano económico a que diz respeito. Contudo, já não é o caso relativamente ao ano económico seguinte, ainda menos no respeitante ao ano posterior a esse, e assim sucessivamente. Porém, nos casos previstos no número 1 do artigo 58º da LEO, a vigência da lei do Orçamento de Estado do ano económico anterior é prorrogada. Em casos de impasses orçamentais, levanta-se, portanto, o problema da inadequação do orçamento do ano anterior para resolver os problemas muito concretos que terão surgido no novo ano.

A prorrogação do Orçamento não levantava grandes problemas no nosso país, tendo sido dissolvida a Assembleia apenas por duas vezes devido a impasses orçamentais. Contudo, no presente quadro político, é expectável que, nos próximos anos, as crises levantadas pelos entraves na aprovação dos orçamentos, leve a uma situação de instabilidade governamental e de sistemática prorrogação da vigência do Orçamento. A dificuldade de previsão do futuro político do país leva a que pareça necessário reformar a nossa Constituição financeira de modo a permitir ultrapassar as dificuldades que se vão apresentando.

A consagração do mecanismo de comprometimento da responsabilidade resolveria o problema dos bloqueios orçamentais, permitindo que os governos minoritários tivessem uma maior facilidade em aprovar a lei. A norma francesa é de tal forma eficaz que, das 113 vezes que foi utilizada, apenas em duas ocasiões foi aprovada uma moção de censura (1962 e 2024), embora tivesse sido proposta muitas vezes, 82. Isto devido, essencialmente, aos riscos políticos que decorrem de levar à demissão de um governo e potencial dissolução do Parlamento. 

Confirmada a eficácia da norma na resolução do problema da aprovação orçamental, convém que nos debruçemos sobre as outras consequências políticas da aplicação do artigo 49º/3 e sobre a sua admissibilidade no texto constitucional português. Para que exista a possibilidade de consagração de um preceito destes na nossa Constituição, é necessário, em primeiro lugar, que não seja vedado pelo artigo 288º da CRP, que impõe limites materiais à revisão constitucional. Neste caso, nenhuma das alíneas deste artigo contém uma proibição que abranja o mecanismo do 49º/3 da CF. Sendo possível, juridicamente, introduzir este expediente na Constituição, não é, necessariamente, prudente. Saltam à vista duas questões: o equilíbrio de poderes entre a Assembleia e o Governo e a alteração das circunstâncias políticas.

O sistema constitucional português foi montado de forma a garantir que o órgão executivo não tivesse um poder excessivo. Assim, procurou-se, como vimos anteriormente, criar limites à sua intervenção legislativa e assegurar a preponderância da Assembleia neste âmbito. É controverso, na doutrina, em qual categoria de sistemas de governo se enquadra o sistema político-constitucional português. Para alguns, entre os quais Jorge Miranda, estamos perante um sistema semi-presidencialista. Já Paulo Otero postula que o sistema de governo da Constituição de 1976, devido à alteração da prática, levando à formação de um costume contra constitutionem, o sistema terá sido transformado num presidencialismo do Primeiro-Ministro. Luis Manuel Barbosa Rodrigues, adoptando também a posição de que o sistema português é primo-ministerial, defende, contrariamente a Paulo Otero, que este foi o sistema consagrado na Constituição desde a revisão constitucional de 1982. Há também quem defenda o sistema parlamentar de assembleia como o vigente em Portugal. Neste trabalho, tomamos a posição de Paulo Otero. Com efeito, o Governo, e especificamente o Primeiro-Ministro, tem vindo a tomar um papel cada vez mais acentuado na definição da política nacional. A aprovação do Orçamento, artigo 161º g), foi um dos poderes concedidos à AR, como órgão que contém maior legitimidade democrática em Portugal, para assegurar um maior controlo sobre este, considerando a sua especial importância na vida pública portuguesa. Num sistema em que estamos cada vez mais a verificar a preponderância do poder executivo, não podemos considerar sensato atribuir amplos poderes financeiros ao Governo. Uma norma como o artigo 49º/3, ainda para mais, está sujeita a muitos abusos, como se vê no sistema francês, em que o executivo, em muitos casos, simplesmente ignora o Parlamento, para fazer a sua própria vontade. Em casos de governos minoritários, os abusos tornam-se especialmente preocupantes, já que o resultado é que podemos ter um Governo, cujo partido recebeu menos de um terço dos votos, a determinar as medidas financeiras a serem aplicadas a todos os cidadãos! O resultado é, portanto, muito anti-democrático e, num sistema como o nosso, em que exigimos uma maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções para aprovar o Orçamento, a aplicação da norma em questão seria incoerente.

O mecanismo do comprometimento da responsabilidade foi adoptado pela Constituição francesa de 1958 devido à instabilidade governamental que se tinha vivido durante a Terceira República e Quarta República francesas (nesta última, que apenas durou 12 anos, sucederam-se 21 governos diferentes) e à importância de garantir a aprovação do orçamento, que era muito dificultada pelas oposições parlamentares. No entanto, a seguir à instituição da Quinta República, o problema governamental francês desapareceu e foi quase sempre possível aos partidos formarem governos estáveis, com largas maiorias, tendo já a República durado 66 anos com apenas 26 governos diferentes, muitos dos quais se sucederam devido a demissões dos seus primeiros-ministros e não por bloqueios parlamentares. O fundamento da presença do artigo 49º/3 na CF desapareceu. No entanto, esta manteve-se presente, e, até ao momento, tem servido como um expediente a governos minoritários para contornarem a oposição parlamentar.

Concluímos, assim, que o mecanismo do comprometimento da responsabilidade governamental, previsto no artigo 49º/3 é muito eficiente a ultrapassar bloqueios orçamentais e é extremamente útil para garantir a estabilidade governamental e a aprovação do orçamento em situações de governos minoritários. No actual panorama político português, em que parece avizinhar-se um período de instabilidade, é muito tentador recorrer a um instrumento como este. No entanto, as consequências da consagração de uma norma destas no sistema constitucional portuugês, embora pareça benéfico à primeira vista e seja juridicamente possível, traz problemas a longo prazo que seria melhor evitar. Em primeiro lugar, aumentar as competências legislativas do Governo numa altura em que este já tem um papel muito preponderante no sistema político português parece pouco prudente. A concentração de poderes num órgão está associada ao surgimento de muitos problemas nos regimes políticos, pelo que convém ser extremamente cauteloso quando se considera reforçar os poderes de um órgão já prevalecente. Um outro problema com o artigo 49º/3 prende-se com a tendência à permanência das normas constitucionais. Uma alteração agora dificilmente será removida no futuro (exigência de maioria de ⅔ dos parlamentares - artigo 286º da CRP). Assim, desaconselha-se que, para se resolver um problema actual que pode vir a desaparecer no futuro (e provavelmente irá), se recorra a uma medida que, noutras circunstâncias, será perigosa para a democracia. Um momento de crise como o que estamos a viver mostra-nos a fragilidade da nossa Constituição financeira e a necessidade de a reformar. Contudo, esta não deverá ser feita através do mecanismo do comprometimento da responsabilidade.

Bibliografia

MIRANDA, Jorge (2015), A Constituição Portuguesa, Lisboa, Almedina, pp. 687-692
RODRIGUES, L. M. B. (2009), O Modelo de Governo na Constituição Portuguesa de 1982, Revista De Ciências Empresariais E Jurídicas, (15), pp. 245–259, Consultado a 30/04/2024 em: https://doi.org/10.26537/rebules.v0i15.930
https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur (24/04/2024)
https://expresso.pt/opiniao/2024-04-03-Bloqueios-orcamentais-e-constitucionais-99561c3f (24/04/2024)
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/decouvrir-l-assemblee/engagements-de-responsabilite-du-gouvernement-et-motions-de-censure-depuis-1958 (24/04/2024)
https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur (24/04/2024)
https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/lei/2015-105756679 (25/04/2024)
https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000019241062/2009-03-01/; (25/04/2024)
https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000019238688/2008-07-25/ (25/04/2024)
https://verfassungsblog.de/constitutional-perhaps-democratic-not-so-much/ (25/04/2024)
https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-aprovacao-constituicao/1976-34520775 (24/04/2024)